RECURSO DE REVOCATORIA
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RECURSO DE REVOCATORIA

Autor: Samuel A. Pita Romero 

Si debes presentar un recurso de revocatoria o deseas estudiar este instrumento de impugnación administrativa, nuestro abogado administrativista, el Dr. Samuel Pita Romero, ha preparado el presente ensayo, que inicia despejando los fundamentos del recurso de revocatoria en Bolivia y sus cuestiones básicas en torno  a los casos en los cuales se puede plantear este recurso. También, se aborda la posibilidad de recurrir contra una decisión de la administración pública que no tiene un medio de impugnación expreso en la norma interna. Adicionalmente, se explican y detallan los actos contra los cuales no se puede plantear un recurso administrativo de revocatoria. Así como, las reglas que se deben cumplir para presentar este medio de impugnación. Finalmente, se realizan puntualizaciones acerca de los efectos de la interposición del recurso de revocatoria, la presentación de prueba dentro del mismo y el plazo en el que se debe emitir la resolución en el recurso de revocatoria. Esperamos que este ensayo le sea útil al lector.

Base legal del Recurso de Revocatoria

De una lectura textual del parágrafo II del artículo 180 de la Constitución Política del Estado, entendemos que el principio de impugnación está constitucionalizado, sin embargo, para sorpresa de muchos el texto constitucional sólo se refiere a la impugnación judicial y no a la impugnación administrativa, lo que da la impresión de que en materia administrativa el principio de impugnación no rige en nuestra materia. Esta cuestión ha sido superada por el intérprete de la Constitución (Tribunal Constitucional Plurinacional), que en la SCP 1853/2012 de 29 de octubre, donde además estableció que la finalidad de los medios de impugnación es resguardar derechos fundamentales y garantías Constitucional de las partes que intervienen en un proceso o procedimiento judicial o administrativo.

Además de las disposiciones constitucionales, los recursos administrativos también encuentran su base legal en: el artículo 8 inc. h) de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos de San José de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho a recurrir del fallo; el artículo 8 la Declaración Universal de los Derechos Humanos que reconoce a toda persona el derecho a un recurso efectivo; el numeral 3) del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales.

El derecho al recurso de revocatoria no se materializa solo con la presentación del mismo, sino con la respuesta que dé la autoridad respecto a cada uno de los motivos que fundan la impugnación, esta respuesta además de ser pertinente debe ser motivada y fundamentada, solo así se entenderá que el derecho al recurso de revocatoria se ha resuelto a satisfacción. 

¿Cuáles son los casos en los cuales se puede plantear el recurso de revocatoria?

El artículo 56 de la Ley No. 2341 prevé que los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución o decisión de la autoridad administrativa que ponga fin a un procedimiento administrativo, de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. La norma citada no considera el caso en el cual la autoridad administrativa omita dar respuesta escrita, emitir resolución que exprese alguna decisión de la misma, es decir, el caso en donde la autoridad no dicta resolución expresa dentro los plazos legales, caso en el cual opera el silencio administrativo y puede dar lugar a la interposición de recurso administrativo. 

De lo vertido podemos precisar tres casos concretos en los cuales se puede plantear el recurso administrativo de revocatoria: 

  • Contra una resolución o decisión de la autoridad administrativa que ponga fin a un procedimiento administrativo. Para que dicha resolución sea impugnable por medio del recurso de revocatoria es condición inexcusable que la misma tenga carácter definitivo, es decir, sea la decisión o resolución final de la autoridad.   
  • Contra los actos administrativos de mero trámite o preparatorios que afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, con la aclaración que los reclamos en contra de este tipo de actos será realizado luego de emitirse la resolución final. Este punto lo desarrollaremos más adelante en un apartado exclusivo cuando veamos los casos de improcedencia del recurso de revocatoria y de todo recurso en general. 
  • Cuando conforme al parágrafo III del artículo 17 de la Ley 2341 opera el silencio administrativo negativo, caso en el cual la parte agraviada puede interponer el recurso administrativo correspondiente. 

¿Se puede interponer un recurso de revocatoria en contra de una resolución en la que la norma manifiesta que en contra de esa resolución no es posible interponer ningún recurso administrativo ulterior?

Si es posible cuando se está iniciando el procedimiento administrativo dentro de la primera instancia y no sea una resolución que, por el contrario, esté agotado la vía administrativa. Por ejemplo, una resolución que emane de la interposición de un recurso jerárquico, donde obviamente sería improponible un recurso de revocatoria.  
Recurso de Revocatoria
La respuesta a esta cuestionante es afirmativa en aquellos casos en los cuales la normativa interna de la entidad pública establece en primera instancia que contra de la decisión de la autoridad no es posible interponer ningún recurso administrativo. En este tipo de casos se aplica la relatividad del principio de legalidad pues los casos de ausencia de previsión normativa no pueden servir de pretexto para vulnerar derechos constitucionales, es decir, cuando alguna resolución o disposición interna de una entidad pública no permita o no reconozca el empleo de recursos administrativos contra las decisiones de la autoridad, no quiere decir que tal decisión sea inimpugnable, irrecurrible, tal determinación es impugnable en virtud a que  el derecho a impugnar esta reconocido por el artículo 180.II del Texto Constitucional y la norma constitucional tiene rango superior a cualquier norma de inferior jerarquía como lo son los reglamentos o normativa especial de las entidades públicas.  

En este antecedente, es posible interponer el recurso de revocatoria contra toda decisión de la administración pública que cause un perjuicio, aunque la normativa interna no reconozca expresamente la posibilidad de impugnar, una vez formulado el recurso de revocatoria la autoridad tiene la obligación de responder al recurso en forma fundamentada y motivada. 

¿Cuáles son los actos contra los cuales no se puede plantear el recurso de revocatoria?

Debemos partir de la tesis de que el derecho a impugnar no es absoluto pues en todas las ramas del derecho procesal, existen limitaciones. En materia procesal administrativa, tales limitaciones están previstas en el artículo 57 de la Ley 2341 en donde dispone que los recursos administrativos no proceden en contra de los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. 

Los actos contra los cuales por regla general no se puede recurrir son: 

  • Los actos administrativos equivalentes o asimilables a los actos administrativos definitivos, y; 
  • Los actos administrativos de mero trámite o de procedimiento. Sin embargo, las excepciones están determinadas por los artículos 56 y 57 de la Ley 2341 y el desarrollo jurisprudencial que ha establecido que, en el primer caso, se puede recurrir siempre dicho acto corte el procedimiento y no permita ingresar a verificar el fondo del asunto, en el segundo caso se puede recurrir siempre y cuando tales actos tengan incidencia  directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo, es decir, en el segundo caso el acto será impugnable si va influir en la decisión de fondo, si la autoridad ha de basarse en el mismo, por ejemplo, un informe legal, técnico o financiero será impugnable si dicho documento servirá de base para la decisión a emitirse. 

¿Qué reglas se deben cumplir para presentar un recurso de revocatoria?

El artículo 58 de la Ley 2341 concordante con los artículos 118 y 119 del Decreto Supremo 27113, establecen las siguientes reglas que deben ser cumplidas para que un recursos administrativo se lo tenga por bien presentado:  

  • Presentarlo dentro del plazo legal determinado por la norma aplicable.   
  • Presentarlo por escrito ante la misma autoridad que emitió el acto impugnado, indicando el nombre, número de carnet, domicilio a efectos de notificación. 
  • Exponer una adecuada fundamentación. 
  • Reflejar una adecuada individualización del acto o actos que son objeto de impugnación, esto es, los hechos, motivos y solicitud en la que se concrete con toda claridad lo que se pretende. 
  • Indicar el derecho subjetivo o interés legítimo que invocan.
  • Presentado por escrito. 
  • Ofrecer toda la prueba o señalar el lugar en donde se encuentra. 
  • Consignar la fecha, lugar y por último firmar el escrito.

Si el escrito no reúne todos los requisitos formales esenciales, la autoridad administrativa podrá requerir al interesado que subsane las deficiencias observadas o acompañe los documentos extrañados, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, bajo alternativa de desestimar el recurso si no se cumple con lo observado.

De acuerdo a lo previsto en el art. 75.II del DS 27113 y conforme a los precedentes establecidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional y el Tribunal Supremo de Justicia, es posible adelantar la presentación de los recursos por correo electrónico u otro medio oficial de la entidad con la carga de que  dentro de los dos (2) días siguientes a dicha remisión se presente el recurso en la oficina de recepción de documentos del órgano competente. 

Ahora bien, puede darse el caso de que el último día para presentar el recurso exista un paro, bloqueo, toma de la institución, en fín, en casos como los citados, la jurisprudencia ha establecido que es posible la presentación de recursos administrativos ante Notarias o Notarios de Fe Pública, siempre y cuando se cumplan de manera concurrente con dos condiciones: 1) Sea por urgencia emergente del vencimiento de plazos perentorios; y, 2) Que la presentación del recurso ante el Órgano emisor de la resolución impugnada sea materialmente imposible por circunstancias de fuerza mayor debidamente acreditadas y que inciden en el normal desarrollo de dicho Órgano emisor de la resolución impugnada.

¿Pueden suspenderse los efectos de un acto administrativo impugnado?

La regla es que los actos administrativos una vez emitidos, se ejecuten en forma inmediata, en esta línea los recursos administrativos no deberían suspender un acto administrativo emitido legalmente, pues rige el principio de presunciòn de legalidad de la actuaciòn administrativa, así lo dispone el artículo 59 de la Ley 2341 “Ley de Procedimiento Administrativo” y el artículo 120 del Decreto supremo 27113 “Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo”. 

No obstante lo señalado, existe una excepción a la regla desarrollada que permite suspender un acto administrativo impugnado, la cual es una potestad de la autoridad que puede suspender la ejecución de un acto administrativo, sea de oficio o a petición de parte. La condición para ello es que existan razones de interés público o cuando objetivamente se pretenda evitar grave perjuicio al solicitante.

Es importante anotar que la interposición de un recurso administrativo de revocatoria por sí mismo no  suspende la ejecución del acto administrativo impugnado, sino que debe existir petición expresa junto al recurso de revocatoria y los fundamentos argüidos para la suspensión deben ser acreditados objetivamente. La petición de suspensión del acto administrativo recurrido debe ser planteada como una medida precautoria y no como el pedido principal, por lo tanto podrá ser formulada en un otrosí para que convenientemente y para fines posteriores se genere una respuesta expresa, puntual y fundamentada sobre la petición de suspensión en particular. 

En materia administrativa, es posible ampliar la fundamentación de los recursos deducidos en término, en cualquier estado del procedimiento antes de su resolución, es decir, sin importar si ya se interpuso el recurso de revocatoria correspondiente, el recurrente puede ampliar sus argumentos hasta antes de que el recurso sea resuelto, obviamente en esta actividad debe garantizarse la contradicción, la posibilidad de que la otra parte tenga la oportunidad de contradecir todos los argumentos planteados en cualquier momento antes de la emisión de la resolución que resuelva el recurso de revocatoria.

El año 2002 el Tribunal Constitucional emite la SC Nº  692/2002-R, de 14 de junio, en donde ha reconocido que la sola impugnación de los actos administrativos no suspende la ejecución de los mismos, y que existen tres casos admitidos por la doctrina y la legislación comparada en los cuales es posible suspender los efectos de los actos administrativos impugnados estos 3 casos son: 

  • Por expresa disposición de la ley; 
  • Por disposición de la autoridad competente y; 
  • Cuando por su ejecución, resulten perjuicios irreparables para los administrados.

¿Puede presentarse prueba en etapa de recurso administrativo de revocatoria?

El artículo 62 de la Ley de Procedimiento Administrativo faculta a la autoridad administrativa abrir un término de prueba, ya sea de oficio o a pedido de parte. En el caso de que decida abrir un nuevo término de prueba en segunda instancia  deberá señalar con precisión las diligencias que se desarrollarán, además que el  plazo de este periodo debe ser de diez (10) días hábiles. 

En materia administrativa existe un amplio espectro discrecional limitado por la propia norma, es decir, el ejercicio de las potestades, facultades que la Ley le reconoce a la autoridad no son ilimitadas, sino que la propia ley impone condiciones que se deben respetar, así tenemos que si la autoridad decide abrir un término de prueba en segunda instancia debe verificar que hayan nuevos hechos o documentos que no estén considerados en el expediente, a estos efectos, el escrito del recurso y los informes no tendrán carácter de documentos nuevos ni tampoco lo tendrán aquéllos que el interesado pudo adjuntar al expediente antes de dictarse la resolución recurrida. 

¿En qué plazo se debe emitir la Resolución en el recurso de revocatoria y cómo debe hacerlo?

En esta parte debemos recordar que el derecho a impugnar no se lo tiene por respetado solo con su recepción, es vital responder al mismo, resolver el recurso administrativo de revocatoria por lo cual ahora nos detendremos a explicar cómo debe resolverse el recurso y en qué plazo procesal. 

Conforme al artículo 61 de la Ley 2341  y artículos 121 y 122 del Decreto Supremo 27113, el recurso administrativo de revocatoria será resuelto por la autoridad administrativa de la siguiente manera: 

  • Desestimando el recurso si éste estuviese interpuesto fuera de término, no cumpliese las formalidades señaladas expresamente en disposiciones aplicables o si no cumpliese el requisito de legitimación. En este caso no aceptará el recurso, no ingresará al fondo del caso planteado. 
  • Confirmando en forma parcial la resolución impugnada, caso en el cual deberá aceptar el recurso e ingresar al fondo del asunto planteado. 
  • Confirmando en forma total la resolución impugnada, para lo cual deberá ingresar al fondo del asunto planteado, en consecuencia rechazará el recurso administrativo de revocatoria. 
  • Revocando en forma parcial la resolución impugnada, caso en el cual debe ingresar en el fondo y aceptarlo en parte. 
  • Revocando en forma total la resolución impugnada, caso en el cual de un análisis del fondo del asunto e identificará nulidades. 

El plazo para resolver el recurso administrativo de revocatoria es de veinte (20) días hábiles y se computará desde el día en que el recurso es presentado en la entidad pública, como hemos advertido, si el último día de vencimiento la entidad estuviese cerrada, impedida materialmente de atender por alguna razón de caso fortuito o fuerza mayor, en ese tipo de casos el recurrente podrá presentar su recurso a un Notario de Fe Pública o en su caso presentarlo vía correo o algún medio electrónico oficial de la entidad pública correspondiente.

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LIBROS EN EL ÁREA
El Dr. Samuel Pita Romero ha publicado el Libro:
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
(comentado con doctrina administrativa y jurisprudencia)
Latin Editores, Octubre 2021, ISBN978-99974-24-12-9
Libro Nuevo Procedimiento Administrativo
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