PRINCIPIOS PROCESALES QUE RIGEN LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
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PRINCIPIOS PROCESALES QUE RIGEN LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Autor: Samuel A. Pita Romero 

La impugnación en materia administrativa se rige por principios determinados y específicos, diferentes a los desarrollados en el artículo 4 de la Ley No. 2341 “Ley de Procedimiento Administrativo”, tales como el principio dispositivo, concentración, prohibición de la reformatio in peius, entre otros. Los principios que vamos a desarrollar juegan un rol importante y orientan a la actuación del sujeto impugnante, del medio impugnatorio en sí mismo y la actividad de la autoridad que va a resolver el recurso administrativo. 

PRINCIPIOS PROCESALES APLICABLES CON RELACIÓN AL SUJETO IMPUGNANTE

La persona que va a plantear un recurso administrativo no debe hacerlo al tanteo o a la suerte, existen principios que forman parte de la técnica recursiva que debe aplicarse a la hora de interponer recursos y que son de observancia aconsejable para quien interpondrá un recurso administrativo, estos principios son: 

Recursos administrativos

PRINCIPIOS PROCESALES APLICABLES CON RELACIÓN AL SUJETO IMPUGNANTE

  1. Principio Dispositivo (relativo)

Mientras que los ciudadanos tienen la potestad de impugnar o no una decisión, la administración pública está obligada a impugnar, las Unidades Jurídicas de las entidades públicas que son parte en un determinado proceso administrativo deben impugnar la resolución que vaya en contra de los intereses de la misma.

El profesor De Santo (1999, p.157) ha referido que la vigencia de este principio se manifiesta en los siguientes aspectos: iniciativa, disponibilidad del derecho material, impulso procesal, delimitación del thema decidendum, aportación de los hechos y suministro de las pruebas, es decir, depende de cada uno realizar o no una impugnación a una determinación que cause un agravio, si la persona decide puede tolerar el acto injusto e ilegal, la persona particular no está obligada a impugnar, puede disponer de su derecho material, asimismo toda persona agraviada está en su libertad de suministrar prueba para demostrar el perjuicio. 

  1. Principio de contradicción (estricto)

El principio de publicidad condiciona la posibilidad de aplicación del principio de contradicción, pues es imposible exigir o sostener que ha existido contradicción cuando el acto administrativo, la decisión administrativa no se ha puesto a conocimiento de las partes o terceros interesados.

Al principio de contradicción también se lo conoce con el nombre de bilateralidad o de controversia, deriva del principio constitucional que consagra la inviolabilidad de la defensa en juicio pues todos los actos de procedimiento deben realizarse con intervención de la parte contraria, ello supone el derecho a oponerse a la ejecución del acto, y al contralor, o sea el derecho a verificar su regularidad y legalidad.

La bilateralidad no quiere decir que necesariamente deban intervenir las dos partes para que el acto tenga validez, sino que se les haya dado oportunidad de intervenir, la contradicción únicamente será exigida por quien ha sufrido un daño, un perjuicio un agravio o quien pudiera sufrir un perjuicio o un agravio con la determinación asumida o por asumir. 

  1. Principio de buena fe y moralidad

“En virtud de que la vía recursiva se admite tanto contra la sentencia justa como contra la injusta, y atento a que su exagerada permisibilidad ha dado lugar a frecuentes abusos, el a quo debe extremar el cuidado para que en su trámite impere siempre la buena fe.” (De Santo, 1999, p. 162)

La buena fe, como principio es una guía de acción en la Administración, una norma de conducta rectora en el ejercicio de los derechos subjetivos y en el cumplimiento de obligaciones de los administrados, donde vale la frase: “La buena fe se presume en cambio la mala fe debe ser probada”.

El Tribunal Constitucional ha precisado que la buena fe es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. (Sentencia Constitucional No. 95/2001 de 21 de diciembre de 2001) De manera que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen. Consecuentemente, a la luz de este principio deben publicitarse las formas de resolución de los casos administrativos para que a momento de interponer un recurso administrativo sea previsible el modo en que va resolverse el caso, la administración debe seguir sus propios precedentes y obviamente los precedentes del Tribunal Constitucional Plurinacional y del Tribunal Supremo de Justicia. 

PRINCIPIOS PROCESALES APLICABLES EN RELACIÓN AL MEDIO IMPUGNATORIO

El medio de impugnación es el recurso propiamente dicho, es ese medio que utilizamos para hacer conocer a la autoridad de nuestro desacuerdo con su determinación, con su decisión, para entender y elegir en forma adecuada el medio impugnatorio eficaz.

  1. Principio de impugnabilidad y recurribilidad

El parágrafo II del artículo 180 de la Constitución Política del Estado garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales, posteriormente el Tribunal Constitucional Plurinacional ha interpretado que el principio procesal de impugnación no solamente es aplicable en procesos judiciales sino también en procesos administrativos, en procesos y procedimientos propios de las pueblos indígena originarios campesinos, en definitiva, en todo ámbito y materia debe verse reflejado y vigente el principio de impugnación de las decisiones de las autoridades. 

El principio de recurribilidad, tiene residencia en los artículos 56 y 57 de la Ley 2341 “Ley de Procedimiento Administrativo”, en donde se establecen los casos de procedencia e improcedencia de los recursos administrativos, es decir, se determina qué actos administrativos son recurribles y qué actos administrativos no son recurribles. Además de lo señalado, el principio de recurribilidad también orienta al cumplimiento de condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos, así por ejemplo, no es posible atender el recurso jerárquico si antes la parte agraviada no interpuso el recurso de revocatoria.

  1. Principio de legalidad (relativo)

Este principio exige que estén tipificados los casos en que las decisiones de la administración pública serán recurribles, en esto consiste el principio de legalidad aplicado al medio de impugnación.

No obstante lo referido, en materia administrativa la aplicación del principio de legalidad respecto al medio de impugnación, es relativa pues puede ocurrir que el Reglamento Interno de alguna entidad pública o privada no reconozca el empleo de recursos administrativos y nos encontremos frente a un vacío normativo por la inexistencia de medios de impugnación de la decisión reconocidos en la normativa interna o con limitaciones legales o reglamentarias que denominamos como “Ausencia de previsión normativa”. Todo esto, a simple vista es lesivo a la vigencia de los derechos constitucionales (defensa, doble instancia, presunción de inocencia, entre otros) y en estos casos naturalmente debe prevalecer la superioridad de las normas constitucionales por sobre cualquier norma de rango inferior y en consecuencia la autoridad que ha emitido la decisión que ocasiona un perjuicio al administrado debe  materializar el derecho a la segunda instancia. 

Nuestra postura es compartida por el Tribunal Constitucional Plurinacional pues en la SCP 0591/2012 de 20 de julio de 2012, ha orientado que las normas constitucionales deben prevalecer frente a cualquier limitación normativa o reglamentaria cuando dispuso la aplicación de las vías recursivas previstas por la LPA en materia laboral pese a su exclusión expresa en la misma Ley.

  1. Principio de concentración procesal

El principio de concentración procesal orienta a que se deben reunir la mayor parte de actos procesales en pocos actuados para evitar la dispersión e innecesaria repetición de actos de procedimiento. En este sentido, cuando el artículo 57 de la Ley 2341 establece la regla de que es improcedente la interposición de recursos administrativos contra los actos de mero trámite o actos preparatorios, no quiere decir que tales actos no sean impugnables, que la Administración en tales casos tenga el dominio soberano y sus actos preparatorios o de mero trámite sean infiscalizables por los ciudadanos a través de la interposición de los recursos. 

En realidad lo que se establece es una regla de orden, de ninguna forma se pueden entender a los actos preparatorios o de mero trámite como inimpugnables o irrecurribles, pues tales actos podrán impugnarse en oportunidad de plantear el correspondiente recurso administrativo pero no en forma separada. Véase aquí, por lo tanto, un caso objetivo de aplicación del principio de concentración procesal, entre otros casos que refleja la Ley 2341 y su reglamento. 

  1. Principio de formalismo(relativo)

Son las denominadas formas sustanciales, es decir, aquellas que en caso de no seguirse afectarían el derecho de defensa y el debido proceso. Si se las infringe, el acto resultaría ineficiente, con excepción de aquellos que se encuentran convalidadas por efectos del principio de conservación. Por ejemplo, no comienza a correr el plazo para expresar agravios, si el agraviado no fue notificado válidamente con la sentencia.

El principio de legalidad de las formas excluye la posibilidad de que las partes pacten libremente los requisitos de forma, tiempo y lugar a que han de hallarse sujetos los actos procesales, pues como es lógico tales requisitos se encuentran predeterminados y previstos por la ley.

Sin embargo en materia administrativa el principio de formalismo es relativo pues en muchos casos se sobrepone el principio de informalismo como por ejemplo en la valoración de la prueba extemporánea pues aún cuando la parte presenta sus pruebas fuera de término, fuera del plazo probatorio, la autoridad administrativa está obligada a valorar esa prueba bajo sanción de nulidad de su acto si es que no valora la prueba extemporáneamente presentada. (Sala Plena, Sentencia No. 74 de 4 de octubre de 2016)

PRINCIPIOS PROCESALES APLICABLES EN RELACIÓN A LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

  1. Principio de celeridad

Este principio tiene por finalidad la abreviación y simplificación del proceso, evitando que su irrazonable prolongación haga inoperante la tutela de derechos e intereses comprometidos en el proceso y está representado por normas que impiden la prolongación de los plazos y eliminan trámites procesales superfluos u onerosos. Este principio se revela en la complementación y enmienda que prevé la Ley de Procedimiento Administrativo, donde si la aclaración, complementación o enmienda,  convence a la parte, ésta puede prescindir de la interposición de recursos, caso en el cual la determinación quedará ejecutoriada. 

  1. Principio de eventualidad

El maestro De Santo señala: “el principio de eventualidad puede caracterizarse como aquel en cuya virtud todas las alegaciones que son propias de cada una de las etapas preclusivas en que se parcela el proceso deben deducirse en forma simultánea y no sucesiva, de modo tal que en el caso de no prosperar una de ellas, pueda obtenerse una decisión favorable sobre las otras, que quedan planteadas en omnem eventum. ”(De Santo, 1999, p.169)

Puede existir una pluralidad de planteamientos jurídicos que inclusive puedan ser contradictorias entre sí, y esto si bien puede calificarse de incongruente, en la vía administrativa esto es superado por el principio de verdad material, informalidad y flexibilidad, en base además al principio iura novit curia por el cual las partes deben dar los hechos y la autoridad tiene el deber de aplicar el derecho que correspondan al caso que le ha sido planteado. Cuando la autoridad califica el procedimiento que corresponde a la naturaleza de la cuestión planteada, está aplicando el principio de eventualidad pues la norma le impone corregir de oficio las equivocaciones en que hayan incurrido las partes. 

  1. Principio de Adquisición

“Llamado también principio de la comunidad de la prueba también llamado de adquisición procesal de la prueba, según este principio cuando una prueba se incorpora al proceso ya sea afirmando o negando un hecho o circunstancia, puede servirse de esa afirmación o negación aún la parte que no ha presentado esa prueba.” (Morales, p. 155) La autoridad administrativa debe valorar toda la prueba y bajo el principio de comunidad de la prueba podrá valerse de ella para beneficiar a los administrados aunque la prueba haya sido aportada por la propia administración. 

  1. Principio de prohibición de reformatio in peius

Este principio es aplicable al momento de resolver los recursos administrativos y se constituye en una prohibición de que a momento de revisar la decisión final de la autoridad administrativa se emita una decisión más gravosa o que cause un mayor perjuicio al recurrente. Dependiendo del caso concreto, lo más gravoso podría ser revocar o modificar lo dispuesto en el acto administrativo impugnado agravando la sanción o la situación del recurrente.

Se garantiza el derecho a la defensa cuando, entre otros aspectos, se respeta el principio de reformatio in peius, no puede obligarse al ciudadano a aceptar la decisión de la autoridad. Si le fuera permitido a la autoridad administrativa que conoce un recurso administrativo, reformar la sanción o situación jurídica del impugnante obviamente se restringiría el derecho a la defensa debido pues la incertidumbre de obtener una sanción mayor impediría la interposición de recursos administrativos. 

Nuestro criterio es compartido por el Tribunal Constitucional Plurinacional que en abundantes precedentes, como por ejemplo la SCP 1863/2010-R de 25 de octubre de 2010, en donde estableció la imposibilidad de reformar la sanción del recurrente. 

  1. Principio de Publicidad

Tiene su fundamento la conveniencia de conferir a las partes y a la opinión pública  un medio de fiscalizar la conducta de la administración pública como también de las propias partes.

El principio de publicidad posibilita que los actos procesales sean sean de conocimiento de quienes no participan directamente en el proceso como partes para fiscalizar la conducta de las autoridades y permite la divulgación de las ideas jurídicas con fines educativos, sirve para elevar el grado de confianza de la sociedad en la administración de justicia, en el obrar justo y honesto de las autoridades administrativas.

  1. Principio procesal de congruencia

El principio de congruencia que en materia administrativa, implica que las resoluciones pronunciadas por la Administración, deban ser claras, precisas y coherentes respecto a las pretensiones que constituyen el objeto de la petición, debiendo guardar estrecha relación los hechos imputados y la resolución final.

La motivación que contiene la resolución administrativa, respecto de la congruencia, debe guardar relación con el problema que se pretende resolver para que de esa forma pueda el particular conocer a cabalidad el motivo y los fundamentos correspondientes a cada motivo de la decisión a que se arribe; y en caso de ser desfavorable, el administrado tenga la posibilidad y claridad para impugnar todos o algunos argumentos de la resolución que resuelve un recurso administrativo. 

Nuestro Tribunal Constitucional Plurinacional y el propio Tribunal Supremo de Justicia, han emitido reglas y precedentes reiterados sobre los requisitos y condiciones para considerar que una resolución  administrativa es congruente por ser motivada, fundamentada y por guardar estrecha correspondencia con los hechos, la prueba y las alegaciones realizadas por las partes. 

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LIBROS EN EL ÁREA
El Dr. Samuel Pita Romero ha publicado el Libro:
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
(comentado con doctrina administrativa y jurisprudencia)
Latin Editores, Octubre 2021, ISBN978-99974-24-12-9
Libro Nuevo Procedimiento Administrativo
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