RECURSO JERÁRQUICO

El planteamiento de un recurso administrativo de revocatoria da lugar a la emisión de un nuevo acto administrativo, el cual puede ser impugnado mediante el recurso jerárquico, el cual vamos a desarrollar en esta oportunidad y comenzaremos reflexionando sobre la utilidad del mismo, pues para muchos teóricos del derecho administrativo el recurso en sí mismo, es una carga para el administrado y es ineficaz porque la autoridad que dicta el acto administrativo lesivo y conoce el recurso de revocatoria es la misma y la autoridad superior en jerarquía casi siempre es la que ha nombrado en el cargo a la autoridad de primera instancia, por lo cual, la relación de confianza y jerarquía que existe entre ambas autoridades hace que la resolución del recurso jerárquico no cambie la situación y al contrario llega siendo un medio en el cual el superior amplía los argumentos que justifican la decisión impugnada.

Los partidarios de este criterio concluyen con la tesis de que para lograr el efectivo respeto de los derechos de los administrados es necesario que intervenga un tercero imparcial que sería el Control Jurisdiccional.

Sin embargo, desde el plano práctico, no podemos desconocer las leyes y normas vigentes y menos aventurarnos a afirmar la ineficacia del recurso jerárquico, toda vez que no existe ningún estudio cuantitativo sobre la cantidad de recursos jerárquicos interpuestos en los últimos 5 o 10 años, cuántos se han resuelto: desestimando, confirmando, anulando y cuántos han resuelto revocar total o parcialmente.

Indudablemente que la crisis del sistema judicial no es diferente a la situación de la justicia administrativa, caracterizada por una enorme mora procesal, de modo que prescindir del recurso administrativo obviamente terminará colapsando por completo a los Tribunales de Justicia por la masiva promoción de acciones judiciales. Consecuentemente, es necesario revalorizar a los recursos administrativos, recordando que son medios para garantizar el control de la legalidad del acto administrativo.

Una vez emitido el acto administrativo, el administrado, el agraviado por tal decisión puede interponer el recurso de revocatoria y en caso de que éste sea resuelto en contra de sus intereses puede plantear el recurso jerárquico que tiene la función de garantizar el ejercicio del control y supervisión de los actos de los inferiores para promover el funcionamiento eficaz de la actividad administrativa, es decir, a través del recurso jerárquico la máxima autoridad de la entidad pública debe realizar un control de la legalidad de los actos emitidos por la autoridad inferior, se verificará si es cierta la existencia de cada agravio denunciado, en suma, la actividad de control es útil porque le permitirá a la administración pública corregir y mejorar su funcionamiento.

En la etapa de recurso jerárquico no se revisa si el impugnante es (por ejemplo en el caso del proceso administrativo disciplinario o en el caso del proceso administrativo sancionatorio) culpable o inocente.

Si el acto administrativo lesivo de derechos se ha emitido, el control a través del recurso jerárquico está dirigido a impedir los efectos jurídicos de dicha actuación, y si ya se han producido los efectos jurídicos, el control de legalidad a través del recurso jerárquico persigue impedir que continúen esos efectos jurídicos.

No se puede activar la instancia jerárquica de oficio, puesto que el recurso jerárquico tiene su fundamento en la iniciativa, que es de carácter personal del accionante que tiene el poder de reclamar o una persona con interés legítimo que a través del recurso jerárquico puede señalar a la Administración, las razones de su desacuerdo; también permite que la Administración tenga una última oportunidad de corregir sus propias faltas. En este sentido ha razonado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena en donde emitió la Sentencia N.º 238/2013 de 5 de julio de 2013.

Si con el primer control del ejercicio de la actividad administrativa (recurso de revocatorio), no fue suficiente para garantizar el sometimiento de la Administración al principio de legalidad y el respeto a los preceptos constitucionales, tenemos a un segundo control del ejercicio de la actividad administrativa, que es el recurso jerárquico para que a través del mismo se logre restaurar el respeto del principio de legalidad y el respeto de la Constitución y los derechos consagrados a ella.

Para el éxito y satisfacción de un recurso jerárquico, hay que entender la problemática planteada y resolverla muy bien. Un problema es que muchas veces las autoridades que resolverán un recurso jerárquico tienen un prejuicio del caso y sobre la idoneidad de la autoridad de menor jerarquía, todo esto hace que no revisen el expediente.

El recurso jerárquico procede en los siguientes casos: 

• Cuando el recurso de revocatoria haya sido resuelto por los Ministros de Estado (los Ministros de Estado forman parte del órgano ejecutivo y la máxima autoridad ejecutiva del órgano ejecutivo es el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia). 
• Cuando el recurso de revocatoria haya sido resuelto por autoridades, órganos o entidades administrativas de dependencia de los Ministros de Estado o entidades sobre las que ejerce tuición.
• Cuando el recurso de revocatoria haya sido resuelto por autoridades, órganos o entidades administrativas de dependencia de los Gobernadores Departamentales o entidades sobre las que ejerce tuición.
• Cuando en la misma entidad pública exista autoridad superior en jerarquía, dicha relación de subordinación, de jerarquía debe emerger de la norma y no de la imaginación o criterio personal. Si por encima de la autoridad que resuelve el recurso de revocatoria no hay superior jerárquico predeterminado por la norma jurídica, no procede el recurso jerárquico. 

Sin perjuicio de lo anotado, el presupuesto fundamental para plantear el recurso jerárquico es que previamente se haya hecho uso del recurso de revocatoria, este es el primer presupuesto de procedencia, así lo deja entender el parágrafo I del artículo 66 de la Ley 2341 “Ley de Procedimiento Administrativo”, de modo que si no se ha planteado el recurso de revocatoria no procede el recurso jerárquico. 

La regla general es que una vez planteado el recurso administrativo jerárquico no se suspenda la ejecución del acto administrativo impugnado; sin embargo, la excepción a esta regla está en el artículo 59 de la Ley 2341 y 120 del Decreto Supremo 27113, en donde se reconoce a la autoridad administrativa la facultad para suspender de oficio la ejecución del acto administrativo impugnado.

No obstante lo afirmado, debemos poner en claro de que la suspensión o no de los actos administrativos impugnados se rige estrictamente por el principio de legalidad, es decir, es la norma jurídica la que lo establece, permite o prohíbe, en cada caso en particular, así por ejemplo: 

• En materia tributaria el artículo 199 del texto ordenado del Código Tributario Boliviano – Ley 2492 establece que los actos administrativos impugnados mediante los Recursos de Alzada y Jerárquico, en tanto no adquieran la condición de firmes no constituyen título de Ejecución Tributaria. En el caso citado por ejemplo la sola interposición del recurso administrativo suspende la ejecución del acto administrativo impugnado, no hay lugar a la discrecionalidad. 
• El artículo 32 del Reglamento de Impugnación al régimen laboral de los servidores públicos, nos hace entender que la interposición de un recurso administrativo suspende la ejecución del acto administrativo impugnado y que sólo son ejecutables las decisiones últimas que emite el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.