IMPORTANCIA DEL RECURSO JERÁRQUICO
Los partidarios de este criterio concluyen con la tesis de que para lograr el efectivo respeto de los derechos de los administrados es necesario que intervenga un tercero imparcial que sería el Control Jurisdiccional.
Sin embargo, desde el plano práctico, no podemos desconocer las leyes y normas vigentes y menos aventurarnos a afirmar la ineficacia del recurso jerárquico, toda vez que no existe ningún estudio cuantitativo sobre la cantidad de recursos jerárquicos interpuestos en los últimos 5 o 10 años, cuántos se han resuelto: desestimando, confirmando, anulando y cuántos han resuelto revocar total o parcialmente.
Indudablemente que la crisis del sistema judicial no es diferente a la situación de la justicia administrativa, caracterizada por una enorme mora procesal, de modo que prescindir del recurso administrativo obviamente terminará colapsando por completo a los Tribunales de Justicia por la masiva promoción de acciones judiciales. Consecuentemente, es necesario revalorizar a los recursos administrativos, recordando que son medios para garantizar el control de la legalidad del acto administrativo.
DIMENSIONAMIENTO DEL RECURSO JERÁRQUICO
En la etapa de recurso jerárquico no se revisa si el impugnante es (por ejemplo en el caso del proceso administrativo disciplinario o en el caso del proceso administrativo sancionatorio) culpable o inocente.
Si el acto administrativo lesivo de derechos se ha emitido, el control a través del recurso jerárquico está dirigido a impedir los efectos jurídicos de dicha actuación, y si ya se han producido los efectos jurídicos, el control de legalidad a través del recurso jerárquico persigue impedir que continúen esos efectos jurídicos.
No se puede activar la instancia jerárquica de oficio, puesto que el recurso jerárquico tiene su fundamento en la iniciativa, que es de carácter personal del accionante que tiene el poder de reclamar o una persona con interés legítimo que a través del recurso jerárquico puede señalar a la Administración, las razones de su desacuerdo; también permite que la Administración tenga una última oportunidad de corregir sus propias faltas. En este sentido ha razonado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena en donde emitió la Sentencia N.º 238/2013 de 5 de julio de 2013.
Si con el primer control del ejercicio de la actividad administrativa (recurso de revocatorio), no fue suficiente para garantizar el sometimiento de la Administración al principio de legalidad y el respeto a los preceptos constitucionales, tenemos a un segundo control del ejercicio de la actividad administrativa, que es el recurso jerárquico para que a través del mismo se logre restaurar el respeto del principio de legalidad y el respeto de la Constitución y los derechos consagrados a ella.
Para el éxito y satisfacción de un recurso jerárquico, hay que entender la problemática planteada y resolverla muy bien. Un problema es que muchas veces las autoridades que resolverán un recurso jerárquico tienen un prejuicio del caso y sobre la idoneidad de la autoridad de menor jerarquía, todo esto hace que no revisen el expediente.
¿EN QUÉ CASOS PROCEDE EL RECURSO JERÁRQUICO?
- Cuando el recurso de revocatoria haya sido resuelto por los Ministros de Estado (los Ministros de Estado forman parte del órgano ejecutivo y la máxima autoridad ejecutiva del órgano ejecutivo es el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia).
- Cuando el recurso de revocatoria haya sido resuelto por autoridades, órganos o entidades administrativas de dependencia de los Ministros de Estado o entidades sobre las que ejerce tuición.
- Cuando el recurso de revocatoria haya sido resuelto por autoridades, órganos o entidades administrativas de dependencia de los Gobernadores Departamentales o entidades sobre las que ejerce tuición.
- Cuando en la misma entidad pública exista autoridad superior en jerarquía, dicha relación de subordinación, de jerarquía debe emerger de la norma y no de la imaginación o criterio personal. Si por encima de la autoridad que resuelve el recurso de revocatoria no hay superior jerárquico predeterminado por la norma jurídica, no procede el recurso jerárquico.
Sin perjuicio de lo anotado, el presupuesto fundamental para plantear el recurso jerárquico es que previamente se haya hecho uso del recurso de revocatoria, este es el primer presupuesto de procedencia, así lo deja entender el parágrafo I del artículo 66 de la Ley 2341 “Ley de Procedimiento Administrativo”, de modo que si no se ha planteado el recurso de revocatoria no procede el recurso jerárquico.
¿CUÁLES SON LOS EFECTOS DEL PLANTEAMIENTO DEL RECURSO JERÁRQUICO?
No obstante lo afirmado, debemos poner en claro de que la suspensión o no de los actos administrativos impugnados se rige estrictamente por el principio de legalidad, es decir, es la norma jurídica la que lo establece, permite o prohíbe, en cada caso en particular, así por ejemplo:
- En materia tributaria el artículo 199 del texto ordenado del Código Tributario Boliviano – Ley 2492 establece que los actos administrativos impugnados mediante los Recursos de Alzada y Jerárquico, en tanto no adquieran la condición de firmes no constituyen título de Ejecución Tributaria. En el caso citado por ejemplo la sola interposición del recurso administrativo suspende la ejecución del acto administrativo impugnado, no hay lugar a la discrecionalidad.
- El artículo 32 del Reglamento de Impugnación al régimen laboral de los servidores públicos, nos hace entender que la interposición de un recurso administrativo suspende la ejecución del acto administrativo impugnado y que sólo son ejecutables las decisiones últimas que emite el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
¿QUÉ AUTORIDAD ES LA COMPETENTE PARA CONOCER EL RECURSO JERÁRQUICO?
Los artículos 279 y 283 del Texto Constitucional disponen que el órgano ejecutivo de Gobernación y Municipio respectivamente, están dirigidos por el Gobernador y el Alcalde, en condición de máximas autoridades ejecutivas, no reconoce que los entes deliberativos (Asambleas Departamentales o Concejos Municipales) sean superiores en jerarquía al órgano ejecutivo, pues las facultades de ambos órganos (ejecutivo y legislativo) son diferentes, por tanto, la instancia legislativa y política no debe atribuirse competencias que la Constitución, leyes y Reglamentos atribuyen a la Máxima Autoridad Ejecutiva, consecuentemente, todos los Gobernadores y los Alcaldes Municipales carecen de superior jerárquico que tome conocimiento del recurso Jerárquico, quedando agotada así la vía administrativa con la resolución de revocatoria que estas autoridades emitan.
En los demás casos, se debe identificar a la máxima autoridad ejecutiva de la entidad previamente a plantear el recurso jerárquico, pues como se vio una nota caracterizadora de esta institución impugnativa es que lo resuelve la máxima autoridad ejecutiva de la entidad.
PLAZOS Y FORMA DE RESOLVER EL RECURSO JERÁRQUICO
En Bolivia la aplicación de las normas jurídicas se rige por el principio de jerarquía normativa, consecuentemente al tener la Ley rango superior a un Decreto Supremo, se aplica y rige lo dispuesto por la Ley, en este entendido, el plazo para resolver el recurso jerárquico es de noventa (90) días.
Emerge la duda sobre la forma en que se computará el plazo para resolver el recurso que tratamos, daría la impresión que para el cómputo de los 90 días se toman en cuenta tanto los días hábiles como los inhábiles y de hecho muchos se dejan llevar por la regla que establece el parágrafo II del artículo 90 del Código Procesal Civil que dispone que en el cómputo de los plazos que excedan los quince días se computarán los días hábiles y los inhábiles. Lo cierto es que por el principio de especialidad normativa, para el cómputo de plazos en materia administrativa, se aplican las reglas de la Ley 2341 y no las del Código Procesal Civil, en este entendido los artículos 19, 20 y 21 de la Ley 2341 disponen que los plazos por días (como es el caso) se computa por días hábiles y a partir del día siguiente en que tuvo lugar la notificación con la resolución del recurso de revocatoria o publicación del mismo.
Todo lo vertido es aplicable, salvo lo expresamente determinado en reglamentación especial, establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la Ley 2341.
El artículo 67 de la Ley 2341 y el artículo 124 del Decreto Supremo 27113, orientan la forma en que puede resolverse el recurso jerárquico, aunque su expresión no es muy clara, la jurisprudencia y la doctrina nos orientan de una mejor forma cómo pueden resolverse los recursos jerárquicos, estas formas de resolución son:
- Desestimar el recurso jerárquico si hubiese sido interpuesto fuera de término o por un recurrente no legitimado; no cumpla con los requisitos esenciales de forma; o hubiese sido interpuesto contra una resolución no impugnada mediante recurso de revocatoria; o la materia del recurso no esté dentro del ámbito de su competencia.
- Aceptar el recurso jerárquico en forma total o parcial y en consecuencia revocar el acto administrativo impugnado en forma total o parcial cuando sea más conveniente para la satisfacción del interés público comprometido o existan causales de nulidad del acto administrativo impugnado. .
- Rechazar el recurso jerárquico y en consecuencia ratificar o confirmar el acto administrativo impugnado en todas sus partes.
- Aceptar y convalidar el acto viciado si el mismo fue emitido por el inferior en jerarquía sin competencia para ello.
- Anulando obrados hasta el vicio más antiguo, caso en el cual deberá precisarse el alcance de la anulación.
POSIBILIDAD DE PRESENTAR PRUEBA EN ETAPA DE RECURSO JERÁRQUICO
En la vía judicial, el último recurso ordinario es el recurso de casación, en esta etapa es imposible aportar prueba, así sea de reciente obtención y esto rige para materia civil, penal, familiar, entre otras. En materia administrativa, el último recurso en esta vía es el jerárquico y en nuestra materia el ofrecimiento y producción de prueba tiene las siguientes particularidades específicamente en etapa de recurso jerárquico:
- La autoridad administrativa puede de oficio, disponer la apertura de un término de prueba de 10 días hábiles, generalmente esta decisión la asume cuando en el recurso de revocatoria se hicieron alegaciones respecto a las cuales no haya prueba en el expediente y sean importantes para que el fallo de fondo sea acorde a la realidad.
- Si las partes o una de las partes ha pedido la apertura de un término de prueba en etapa de recurso jerárquico, puede dar curso a esta petición. Sin embargo si la norma expresamente dispone la admisión de prueba en etapa de recurso jerárquico, la autoridad de respetar aquello y obviamente en este caso la recepción de prueba ya no se sujeta a la sana crítica de la administración, sino que es una obligación hacerlo, así sucede por ejemplo en los siguientes casos:
- En materia tributaria, según el artículo 34 del Decreto Supremo Nº 27241, 14 de noviembre de 2003 que regula los plazos, términos, condiciones, requisitos y forma de los procedimientos de los Recursos de Alzada y Jerárquico, es admisible la producción de prueba en etapa de recurso jerárquico.
- El Decreto Supremo 26319 que regula los recursos administrativos de los servidores públicos de carrera administrativa también permite la producción de prueba en etapa de recurso jerárquico.
- El Reglamento de Impugnación al régimen laboral de los servidores públicos, de igual firma dispone que a momento de admitir el recurso la autoridad administrativa deba disponer la apertura del periodo de prueba producir las pruebas ofrecidas en el memorial de recurso jerárquico.
- La apertura del término de prueba en etapa de recurso administrativo jerárquico, es posible siempre y cuando exista una norma que lo permita y siempre y cuando se lo haya ofrecido en el respectivo memorial de recurso jerárquico.
¿Qué PASA SI SE PRESENTA EL RECURSO JERÁRQUICO CON OTRO NOMBRE?
Si el impugnante ha ofrecido prueba, o la autoridad lo estima conveniente, abrirá un periodo de prueba cuyo plazo variará según el caso que se trate. En este caso el trámite será calificado como de hecho.
Si por el contrario, no se ha ofrecido prueba y la autoridad la considera innecesaria, no se abrirá ningún periodo de prueba. En este caso el trámite será calificado como de puro derecho.
EL RECURSO JERÁRQUICO, CIERRA LA DISCUSIÓN EN LA VÍA ADMINISTRATIVA
La resolución de un recurso jerárquico cierra la discusión del caso en la vía administrativa y abre la posibilidad de que todas las actuaciones realizadas en la vía administrativa sean sometidas a un control de legalidad en sede judicial, a través del proceso Contencioso Administrativo. Más adelante podrá activarse un control de constitucionalidad a través de una Acción de Amparo Constitucional.
La autoridad administrativa pierde su competencia luego de haber emitido la resolución del recurso jerárquico, consecuentemente ya no tiene la posibilidad de volver a considerar el asunto sometido a su conocimiento, solo le queda realizar actos de ejecución en la vía administrativa.
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